Партийная реформа в условиях транзита

Это третья публикация Аркадия Любарева из цикла о необходимости Избирательной реформы. Предыдущие тексты цикла:

1. Проект Избирательного кодекса по-прежнему актуален
2. «Дорожная карта» для «второго дня»

В замечательной книге Григория Голосова «Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе» есть отдельный подраздел «Проблемы партийной реформы». Считаю этот вопрос чрезвычайно важным и хотел бы уделить ему определенное внимание. Начну с выдержек из книги, чтобы не пересказывать постановку вопроса своими словами.

«Ограничения на создание партий по признаку наличия у них массовой членской базы представляют нелепый анахронизм и должны быть отменены. Значит ли это, что можно обойтись вообще без ограничений? Это — возможный вариант. В некоторых странах партии регистрируются в уведомительном порядке, то есть практически без всяких предварительных условий. Есть сторонники такой модели и в России. Я к их числу не принадлежу…

Слишком легкие условия входа на электоральное поле ведут именно к тому, что политикам становится выгодно постоянно мигрировать из одной партии в другую, не отягощенную грузом невыполненных обещаний и нерешенных задач… Зрелые демократии пришли к правовым ограничениям, призванным блокировать этот дефект.

Здесь — развилка возможностей. Если задача состоит в том, чтобы создать преодолимый, но не символический барьер для участия в выборах, то установить его можно в двух местах. С одной стороны, можно регистрировать партии без особых условий, но ограничить возможности их участия в выборах избирательным залогом, сбором подписей или иными препятствиями… С другой стороны, можно затруднить создание партий, но предоставить тем, которые уже созданы, неограниченные возможности для выдвижения кандидатов. Допустимы и комбинации этих вариантов, но если рассматривать их в чистом виде, то я за второй».

С этими рассуждения я согласен — кроме последней фразы. При такой дилемме я за первый вариант.

Приведу здесь два соображения

Первое: именно первый вариант уже реализован. Напомню, что в 2012 году попытались отказаться от обоих ограничений, но в 2014 году вернулись к ограничениям участия партий в выборах. В условиях транзита и так придется немало менять, и потому лучше не менять того, что работает. Сами ограничения участия партий в выборах менять необходимо, и это будет темой другой статьи. Но подход, при котором партии должны легко регистрироваться, а их выход на выборы следует ограничить, я бы сохранил.

И здесь главное соображение все же второе. И здесь я должен сначала вновь процитировать Голосова: 

«Дело в том, что регистрирующие органы — идет ли речь о регистрации партий или кандидатов — всегда будут испытывать сильный соблазн отказать по политическим соображениям. Это не поддается институциональной блокировке. Однако можно минимизировать опасность того, что эти соображения будут иметь сиюминутный и местный характер, ограничить возможности частного произвола. И тогда лучше подходит второй механизм».

Я же полагаю, что гораздо опаснее произвол в общероссийском масштабе. Если партию в каких-то регионах по политическим соображениям не пустят на выборы, но, будучи зарегистрированной, она прорвется в других регионах, это все же будет лучше, чем полный отказ партии в праве на существование, в том числе на участие в выборах.

К тому же первый вариант гибче. Можно будет посмотреть, какая конкуренция в тех или иных регионах, и как-то скорректировать, если она слишком слабая, или, наоборот, запредельная. А в случаях, если число партий окажется слишком малым или слишком большим, корректировать труднее.

Есть еще одно соображение, о котором речь пойдет дальше. Есть у Голосова еще два тезиса, которые я поддерживаю.

Первый: «Регистрирующему органу не должно быть никакого дела до ее внутреннего устройства и тех организационных процедур, которые применяются на внутрипартийном уровне… Российская практика периода становления электорального авторитаризма самым убедительным образом показали, что правовые условия для любого вмешательства властей во внутреннюю жизнь партий ведут к утрате ими независимости, а тем самым — создают препятствия к существованию и нормальной деятельности оппозиции. То, что в некоторых зрелых демократиях такие условия все-таки существуют, не может служить аргументом в пользу их введения в России. Эти ограничения за рубежом вводились на том этапе развития, который давно уже остался в прошлом».

Действительно, очень важно пересмотреть основания для отказа в регистрации партий, которые дают возможности для произвола.

Второй тезис: «Необходимо смягчить и существующие нормы, регламентирующие ликвидацию партий. Полностью отменять такие нормы не следует, поскольку пролиферация „мертвых“ партий создает некоторый потенциал для манипулирования партийной системой… Видимо, главным таким критерием должно быть неучастие в выборах в течение длительного срока (5–7 лет)».

Соглашаясь с этим тезисом, необходимо сделать уточнение. В действующем законе о партиях допущена подмена понятий. Под неучастием в выборах на самом деле имеется в виду недостаточное участие. И в результате за «неучастие в выборах» ликвидировались партии, принимавшие участие более чем в десятке региональных выборов и в муниципальных выборах более чем в двух десятках регионов. Поэтому речь должна идти действительно либо о полном неучастии в выборах (а были партии, которые действительно ни в одних выборах не участвовали), либо об участии в ничтожном числе выборов.

Партии и регионы

И здесь я хотел бы вернуться к вопросу, который я поднимал в ходе работы над проектом Избирательного кодекса 15 лет назад (хотя закон о партиях мы тогда не трогали, но и в проекте Кодекса этот вопрос был отражен).

Сейчас (как и тогда) я не поддерживаю идею разрешения региональных партий: у нас слишком много регионов, и у них мало собственной специфики. Но я считаю необходимым разрешить не только общероссийские, но и межрегиональные партии, то есть партии, действующие не в большинстве регионов (таково сейчас требование к общероссийским партиям), а в каком-то меньшем их количестве. Собственно говоря, когда у нас было несколько десятков партий, большинство их в реальности были не общероссийскими, а межрегиональными: хотя формально они имели отделения более чем в половине регионов, участвовали в выборах они в небольшом числе регионов, а остальные отделения существовали, очевидно, лишь на бумаге. Да и среди 24-х оставшихся партий, примерно половина участвуют в выборах лишь в небольшом числе регионов.

Полагаю, что партиям, создаваемым снизу (а именно такие партии следует поощрять), трудно сразу стать реально общероссийскими, им надо постепенно расти и набирать вес. И с точки зрения смягчения условия ликвидации партий наличие межрегиональных партий важно. Сейчас партия, у которой число отделений оказывается ниже планки «половина регионов», подлежит ликвидации, а так эта партия просто переходит в разряд межрегиональных. Она теряет право участвовать в выборах президента и Госдумы по спискам, но сохраняет право участия в региональных и муниципальных выборах. Да и выдвигать одномандатников на выборах в Госдуму ей можно разрешить.

Таким образом, необходимость разрешения межрегиональных партий — еще один аргумент в пользу варианта с легкой регистрацией партий и ограничениями их участия в выборах.

Таковы самые общие соображения о том, как надо изменить закон о политических партиях.

Но этим проблемы партийной реформы в ходе транзита не исчерпываются. О других проблемах следует поговорить отдельно. И я попробую это сделать в следующей статье.

Оригинал